促進競爭和創新 營造良好市場環境
——解讀《關于禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為的規定》
編者按
濫用知識產權排除、限制競爭行為會阻礙創新和損害競爭，不僅背離了知識產權保護的宗旨，還會引發壟斷問題，需要執法部門通過實施競爭法律來規制。國家工商總局今年4月7日出臺的《關于禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為的規定》將于8月1日施行。這是國家工商總局制定的第六個《反壟斷法》配套規章，對指導反壟斷執法實踐具有重要意義。
中國工商報刊發國家工商總局反壟斷與反不正當競爭執法局對《規定》制定的必要性，如何有效實施，以及有關內容的解讀，供各地工商、市場監管部門在實踐中參考。
問：總局制定出臺《規定》的意義是什么？
答：知識產權領域反壟斷是反壟斷工作的重要內容。反壟斷與保護知識產權具有共同目標，即促進競爭和創新，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益。但如果知識產權行使行為超越正當界限，排除、限制了競爭，就會產生濫用知識產權排除、限制競爭問題。
近年來，濫用知識產權排除、限制競爭問題越來越受到反壟斷執法機構的關注。濫用知識產權排除、限制競爭行為不僅不會促進創新，反而會阻礙創新和損害競爭，背離知識產權保護的宗旨，甚至引發壟斷問題。需要通過競爭法律的有效實施，協調保護知識產權與反壟斷的關系，規制濫用知識產權排除、限制競爭行為。我國《反壟斷法》第五十五條專門對濫用知識產權排除、限制競爭行為作出了規定：“經營者依照有關知識產權的法律、行政法規規定行使知識產權的行為，不適用本法；但是，經營者濫用知識產權，排除、限制競爭的行為，適用本法。”
鑒于反壟斷問題比較復雜，涉及濫用知識產權排除、限制競爭問題的情況就更加復雜，為有效執行《反壟斷法》第五十五條的規定，進一步明確正當的權利行使行為和排除、限制競爭的濫用行為之間的界限，國家工商總局根據《反壟斷法》的規定，立足職責，制定了《規定》，以更好地指導工商行政管理機關反壟斷執法實踐，增強經營者對自身經營活動的預判性，引導經營合規，營造激勵創新的公平競爭市場環境。
《規定》是國家工商總局制定的第六個《反壟斷法》配套規章。這部規章的發布，進一步夯實了工商行政管理機關的反壟斷執法基礎。工商行政管理機關將立足職責，堅持放寬準入和加強監管相結合，進一步加大《反壟斷法》及配套規章執行力度，切實維護市場競爭秩序，發揮市場競爭激勵創新的根本性作用，為大眾創業、萬眾創新營造良好的市場環境。
問：如何理解反壟斷和保護知識產權的關系？
答：保護知識產權以激勵創新和實施《反壟斷法》以維護競爭，是現代社會經濟發展的重要政策選擇。總的來看，二者具有共同目標，即促進競爭和創新，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益。但二者實現共同目標的路徑不盡相同。知識產權保護通過保障知識產權人的專有權，鼓勵創新和技術間競爭，進而推動產業升級，提升消費者體驗和社會運行效率。反壟斷是通過反對壟斷行為直接保護競爭，包括保護不同技術之間的競爭，以推動技術進步，保護消費者利益和社會公益。
知識產權的擁有和正當行使本身并不違反《反壟斷法》，但是，任何權利都不是無限的，享有一定壟斷性的知識產權也不例外。當知識產權行使跨過合理的界限，對技術創新和公平競爭環境不利，產生損害競爭的后果時，不僅違背了知識產權制度鼓勵創新的基本宗旨，也會產生濫用知識產權排除、限制競爭問題。因此，應通過施行《反壟斷法》及其配套規章，對此類行為進行有效規制。
問：《規定》有哪些主要內容？
答：《規定》立足工商行政管理機關職責，對非價格的濫用知識產權排除、限制競爭行為作了細化規定，提高了工商行政管理機關反壟斷執法的可操作性，增強了經營者對自身知識產權行使行為合規性的預判。
《規定》全文共19條，主要規定了6個方面的內容。
一是明確《規定》制定的目的和依據，根據職責，對涉及非價格的濫用知識產權排除、限制競爭行為和相關市場等概念作了必要解釋。《規定》第三條規定：“本規定所稱濫用知識產權排除、限制競爭行為，是指經營者違反《反壟斷法》的規定行使知識產權，實施壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為（價格壟斷行為除外）。”
二是禁止經營者之間利用行使知識產權的方式達成壟斷協議。同時規定了安全港規則，明確了適用安全港規則的要件，便于經營者對自身行使知識產權行為合法性進行預判。
三是禁止具有市場支配地位的經營者在行使知識產權的過程中濫用市場支配地位，排除、限制競爭。明確了涉及濫用知識產權排除、限制競爭問題的市場支配地位認定和推定規則。經營者擁有知識產權可以構成認定其市場支配地位的一個因素，但是不能因為經營者擁有知識產權而直接被推定為其在相關市場上具有市場支配地位。同時，對拒絕許可知識產權、限定交易、搭售、附加不合理限制條件、差別待遇等實踐中較為常見的幾種具體濫用行為作了禁止性規定，對上述行為的構成要件、表現形式等作了細化規定。
四是對專利聯營、標準中的專利權行使行為可能構成壟斷行為的情形作出了具體規定。其中，對利用專利聯營實施壟斷協議予以禁止，對具有市場支配地位的專利聯營管理組織濫用市場支配地位行為作出了列舉性規定；對標準制定和實施中，具有市場支配地位的經營者可能構成的壟斷行為作出了規定。
五是規定了工商行政管理機關在知識產權領域反壟斷執法的分析框架，明確了分析認定經營者涉嫌濫用知識產權排除、限制競爭行為的步驟，對影響競爭的因素進行了列舉。既總體遵循了認定壟斷行為的一般框架，又充分考慮了知識產權本身的特殊性，具有指導性和操作性。
六是依據《反壟斷法》的規定，對經營者濫用知識產權排除、限制競爭行為的法律責任進行了明確。
問：擁有知識產權是否意味著經營者具有市場支配地位？
答：《規定》第六條第二款規定：“市場支配地位根據《反壟斷法》第十八條和第十九條的規定進行認定和推定。經營者擁有知識產權可以構成認定其市場支配地位的因素之一，但不能僅根據經營者擁有知識產權推定其在相關市場上具有市場支配地位。”
考慮到知識產權之間可能具有的替代性和競爭性，不能因為經營者擁有知識產權就直接推定其具有市場支配地位。對于市場支配地位，需要根據實際情況和法律規定，遵循市場支配地位的一般分析思路進行認定和推定，經營者擁有知識產權的情況是判斷其市場支配地位的因素之一。
問：如何理解和適用《規定》中的安全港規則？
答：市場上有大量的知識產權許可活動。建立安全港規則，有利于知識產權權利人根據自己在相關市場的市場力量等因素判斷相關行為在《反壟斷法》上的后果，指引經營者避開對競爭明顯具有不利影響的權利行使行為，自覺走向合理競爭。
《規定》第五條規定，經營者行使知識產權的行為有下列情形之一的，可以不被認定為《反壟斷法》第十三條第一款第六項和《反壟斷法》第十四條第三項所禁止的壟斷協議，但是有相反的證據證明該協議具有排除、限制競爭效果的除外：一是具有競爭關系的經營者在受其行為影響的相關市場上的市場份額合計不超過百分之二十，或者在相關市場上存在至少四個可以以合理成本得到的其他獨立控制的替代性技術；二是經營者與交易相對人在相關市場上的市場份額均不超過百分之三十，或者在相關市場上存在至少兩個可以以合理成本得到的其他獨立控制的替代性技術。
總的來看，安全港適用于《反壟斷法》明示禁止的壟斷協議以外的壟斷協議，這類壟斷協議屬于限制競爭效果相對較弱的行為，但如果有相反證據證明協議具有排除、限制競爭效果的，這類協議不適用安全港規則。在具體判斷標準方面，分別針對橫向和縱向協議設置市場份額20%和30%的判斷標準，明確了執法機關的關注范圍，也有利于市場經營者作出經營合規性的初步判斷。
問：如何理解《規定》關于拒絕許可的規定？
答：拒絕許可是知識產權法賦予權利人行使知識產權的一種形式。一般情況下，反壟斷執法機構不會予以特別關注，但當拒絕許可產生排除限制競爭、損害消費者利益和社會公共利益的后果時，《反壟斷法》會作出必要的干預。
因此，《規定》第七條對具有市場支配地位的經營者沒有正當理由拒絕交易的條款作出禁止性規定，同時嚴格適用條件，僅將其限定在知識產權構成生產經營活動必需設施的情形。要求認定涉及知識產權的拒絕許可行為需要同時考慮3個因素：一是該項知識產權在相關市場上不能被合理替代，為其他經營者參與相關市場的競爭所必需；二是拒絕許可該知識產權將會導致相關市場上的競爭或者創新受到不利影響，損害消費者利益或者公共利益；三是許可該知識產權對該經營者不會造成不合理的損害。通過上述嚴格的規定，力爭做到鼓勵創新和保護競爭的平衡。
問：《規定》對哪些專利聯營中的濫用專利權排除、限制競爭行為進行規制？
答：專利聯營是科技發展和專利制度結合的產物，其有效實施對促進專利許可具有積極的作用，能夠有效解決“專利叢林”等問題，降低了交易成本，解決了專利實施中的授權障礙，整合了資源，有利于專利技術的推廣應用，提高經濟運用效率。但專利聯營也可能對競爭產生負面效果。如替代性專利組成的專利聯營可能會發生交換企業經營敏感信息等協同行為，無效、過期專利的納入損害了許可的效果，一些具有標準效果的專利加入會進一步增強專利池的市場支配地位等等。對此，《規定》在第十二條對專利聯營有可能分別或者同時構成壟斷協議和濫用市場支配地位的情況作出了規定。
禁止專利聯營的成員利用專利聯營交換產量、市場劃分等有關競爭的敏感信息，達成《反壟斷法》第十三條、第十四條所禁止的壟斷協議。但是，經營者能夠證明所達成的協議符合《反壟斷法》第十五條規定的除外。
禁止具有市場支配地位的專利聯營管理組織沒有正當理由，利用專利聯營實施差別待遇、限制競爭性研發、限制獨立許可、強迫獨占性回授、禁止質疑專利有效性等濫用市場支配地位的行為，排除、限制競爭。
同時，對專利聯營作出界定，《規定》所稱專利聯營是指兩個或者兩個以上的專利權人通過某種形式將各自擁有的專利共同許可給第三方的協議安排。其形式可以是為此目的成立的專門合資公司，也可以是委托某一聯營成員或者某獨立的第三方進行管理。
問：標準中存在哪些可能違反《反壟斷法》濫用知識產權排除、限制競爭行為？
答：標準與專利的緊密結合有利于統一技術規范，促進技術創新，維護消費者利益和社會公共利益。標準必要專利是實施特定標準而必需的專利。如果標準在行業中具有廣泛影響力，由于不使用這類專利便無法生產出符合標準的產品，標準必要專利權利人往往容易獲得一定的市場力量。為預防標準必要專利權利人濫用這種市場力量，避免出現“專利劫持”現象，標準化組織往往要求成員承諾基于“公平、合理、無歧視”（FRAND）的條件向第三方許可其標準必要專利。近來來，標準必要專利的行使成為各國反壟斷執法部門關注的熱點、難點問題。《規定》第十三條針對標準制定和實施過程中可能出現的濫用市場支配地位行為作出了規定。
一是禁止具有市場支配地位的經營者，在參與標準制定的過程中，故意不向標準制定組織披露其權利信息，或者明確放棄其權利，但是在某項標準涉及該專利后卻對該標準的實施者主張其專利權。
二是禁止具有市場支配地位的經營者，在其專利成為標準必要專利后，違背公平、合理和無歧視原則，實施拒絕許可、搭售商品或者在交易時附加其他不合理交易條件等排除、限制競爭的行為。
同時對標準必要專利作了界定，即《規定》所稱標準必要專利是指實施該項標準所必不可少的專利。
問：工商機關如何對濫用知識產權排除、限制競爭行為進行分析？
答：濫用知識產權排除、限制競爭行為不是第四種壟斷行為，它分別或同時構成壟斷協議、濫用市場支配地位、具有或可能具有排除限制競爭后果的經營者集中行為。因此，對濫用知識產權排除、限制競爭行為的分析認定，工商行政管理機關原則上應遵循對壟斷行為分析認定的一般步驟。
分析認定經營者涉嫌濫用知識產權排除、限制競爭行為，可以采取以下步驟：一是確定經營者行使知識產權行為的性質和表現形式，二是確定行使知識產權的經營者之間相互關系的性質，三是界定行使知識產權所涉及的相關市場，四是認定行使知識產權的經營者的市場地位，五是分析經營者行使知識產權的行為對相關市場競爭的影響。
在對濫用知識產權排除、限制競爭行為進行分析時，工商行政管理機關將充分考慮知識產權特殊性，并總體上堅持知識產權與其他形式財產權同等對待的原則。
問：《規定》將于8月1日施行。工商機關如何有效貫徹執行《規定》？
答：一是積極開展知識產權領域反壟斷執法的宣傳培訓工作。今年上半年，依托中歐世貿項目暨中歐反壟斷研討會、反壟斷與反不正當競爭專家型人才培訓班，對全國工商、市場監管部門的100多名反壟斷執法骨干進行了業務培訓。同時通過接受人民網專訪，在《人民日報》《中國工商報》《工商行政管理》等報刊刊登專題文章，對《規定》進行宣傳和解讀。下一步，國家工商總局還將適時開展對系統的專題培訓和對外廣泛交流，進一步加強對工商行政管理、市場監管部門反壟斷執法工作的指導，增強社會各界認知，引導經營者主動合規。
二是依法履行職責，加大案件查辦力度。針對社會反映強烈的包括涉嫌濫用知識產權排除、限制競爭在內的各類壟斷行為，依法及時開展立案調查。積極探索有效的機制，發揮中央和地方的執法合力，提高執法質量和效力。通過辦理一個案件，規范一個行業，完善一個領域，促進對市場競爭秩序的有效維護。
三是積極研究知識產權領域反壟斷實踐中的新情況、新問題，加強統一規范，引導合法經營。發揮競爭政策在引導創新中的作用，努力營造激勵創新、公平競爭的市場環境。
